Sobre el vínculo (o la carencia de este) entre el representante y su elector en Cuba

[El domingo 3 de febrero se realizaron elecciones generales en Cuba. En este contexto, sigo compartiendo pasajes de un texto de investigación, publicado por CLACSO, donde estudio en detalle el modelo de la participación ciudadana en el Estado cubano. En esta nueva entrada, la cuarta dedicada al tema , analizo el vínculo existente entre los electores y quienes han resultado  elegidos.]

Ver entradas anteriores: Cómo promover la representación política de grupos desfavorecidos en el sistema electoral cubano; La nominación de candidatos en el sistema electoral cubano; El diseño del sistema electoral cubano: una descripción crítica

En entradas anteriores sobre este tema, he afirmado que el proceso electoral cubano no define los programas de gobierno a nivel municipal, provincial, ni nacional. La ausencia de programa de gobierno se ha tomado por el discurso institucional cubano como una virtud. La periodista Agnerys Rodríguez Gavilán, ha publicado en días pasados un texto que ilustra esta comprensión. Allí afirma:

  “No hay en esos actos, conferencias, visitas, recorridos e intercambio de experiencias [de los candidatos] con el pueblo que los postuló nada de oportunismo, demagogia ni politiquería, tampoco de campaña de propaganda electoral.

Recordemos que estos candidatos fueron postulados de manera directa, cuando el pueblo eligió en las urnas a los delegados a las asambleas municipales del Poder Popular, quienes hasta en un 50 por ciento están representados, tanto en las candidaturas para el Parlamento como en las asambleas provinciales; y de manera indirecta, por medio de las propuestas que hicieron las diferentes organizaciones de masas del país.

“Son los méritos y virtudes, expuestos en sus biografías, o la lectura que de estos se hace en las televisoras y emisoras nacionales, provinciales y municipales, así como su publicación en periódicos nacionales y provinciales, la principal campaña pública, con un profundo sentido cívico y ético.

“En estos espacios, en ningún caso los candidatos del pueblo pueden hacer campaña a su favor, ni las autoridades electorales pueden beneficiar a unos y denigrar a otros. Mucho menos hacer promesas o presentar programa de gobierno, a la usanza de las democracias burguesas.”

 Del mismo modo, el discurso estatal cubano sostiene que la prohibición de hacer campaña es una ventaja del sistema porque impide la demagogia. Hipotéticamente, la preocupación por la «demagogia» expresa más las debilidades que las fortalezas del diseño: la demagogia no es producida por la existencia en sí de una campaña electoral sino por la ausencia de mecanismos republicanos de control sobre lo prometido por el representante. En lo adelante, analizo las potencialidades del mandato, la rendición de cuenta, y la revocación en tanto tales: como mecanismos ciudadanos de participación en la formación de la voluntad estatal y de control sobre el representante.

La Constitución reformada en 1992 establece que los delegados cumplen el «mandato» conferido por sus electores, en interés de toda la comunidad, para lo cual deberán coordinar sus funciones con sus responsabilidades habituales.

La regulación cubana emplea el término en su acepción cronológica: el lapso de desempeño de la función pública.(1) Sin embargo, el discurso institucional lo utiliza como sinónimo de «confianza depositada en el representante», en el sentido más bien de agencia fiduciaria. Otra posición lo considera un mandato «imperativo» (Villabella 2000).

Para dilucidar el concepto de mandato con que opera la práctica cubana es preciso determinar las formas disponibles en el ordenamiento para el control sobre la representación. Hacerlo es relevante por las consecuencias que se generan respecto a la participación. En su estudio, emplearé dos premisas:

a) La naturaleza del mandato que el elector puede conferir al agente/delegado, para comprobar si puede calificarse de «encargo» o «comisión».

b) El estatus del mandatario, en tanto el régimen de sus atribuciones y de dependencia que tiene respecto al elector para desarrollar su gestión y estimular la participación en este escenario del diseño institucional.

A partir de ellas, en los acápites siguientes demuestro estas tres hipótesis: a) en la práctica institucional cubana el delegado opera con un concepto de mandato como relación de agencia, b) recibe por parte de los electores peticiones de naturaleza «administrativa», pero no un encargo de naturaleza «política» y c) el delegado es un agente del Estado que debe actuar en beneficio de los electores, todo lo cual tiene consecuencias respecto al estímulo a participar en los procesos de toma de decisión estatal.

 La naturaleza del mandato

El delegado de circunscripción se vincula con los electores de diversas maneras: audiencias, despachos, asambleas de rendición de cuenta. Las demandas específicas que le presentan en esos espacios se clasifican como «planteamientos». El delegado está obligado a responder de modo individual al elector, y a la asamblea de rendición de cuentas, por el estado de su solución. Su trabajo se mide por la cantidad y la calidad de las respuestas —explicaciones y/o soluciones que ofrece. De esa obligatoriedad podría desprenderse el sentido de «encargo». Exploremos entonces la naturaleza de los planteamientos y cuál es el contenido del deber de ofrecer respuesta sobre ellos.

La información recabada a través de entrevistas y encuestas a delegados de circunscripciones en cinco municipios del país, arroja que el encargo otorgado es una petición de naturaleza administrativa: velar por la calidad del desempeño de las entidades de prestación de servicios en la localidad de residencia del elector. (2)

Esta filosofía de trabajo, que entiende a los delegados como agencias sociales de resolución de problemas prácticos, expresa un contenido democrático fundamental: la responsabilidad del poder público con las necesidades de la reproducción de la vida cotidiana de toda la ciudadanía y es consistente con la «conciencia creciente de las implicaciones sociales de los servicios, un reconocimiento de que el gobierno local es sobre todo un ejercicio político». (Bowman y Hampton 1993, 42-43)

El presupuesto de esa posibilidad en Cuba es la propiedad estatal sobre las empresas de prestación de los servicios. La dimensión de acceso a ellos es la de «ciudadano», no la de «cliente» o «consumidor» que prima en sistemas definidos por la propiedad privada. El cliente compraría los servicios, según su capacidad adquisitiva, a través del mercado, mecanismo que «justifica» las desigualdades de acceso entre la ciudadanía a servicios imprescindibles. El criterio seguido por Cuba hace parte de uno de los elementos de la «economía del cuidado» (Enríquez 2007), que no subordina a la eficiencia o la rentabilidad la prestación de servicios imprescindibles para la reproducción de la vida. (3)

Con todo, a los delegados se les «pide» mejorar la «administración» y no se les «encarga» aprobar determinadas «políticas». Por tanto, el delegado no es un mandatario del elector para conformar el orden político de su comunidad.(4)

Si el contenido del mandato resulta una petición a la administración, aún es preciso determinar qué tipo de respuesta debe ofrecer el delegado a los planteamientos.

La Constitución impone estas obligaciones a los delegados (art.114):

a) dar a conocer a la Asamblea y a la Administración de la localidad las opiniones, necesidades y dificultades que les trasmitan sus electores;

b) informar a sus electores sobre la política que sigue la Asamblea y las medidas adoptadas para la solución de necesidades planteadas por la población o las dificultades que se presentan para resolverlas;

c) rendir cuenta periódicamente a sus electores de su gestión personal, e informar a la Asamblea o a la Comisión a que pertenezcan, sobre el cumplimiento de las tareas que les hayan sido encomendadas, cuando éstas lo reclamen.

 Según las opiniones de delegados consultados en el municipio Ranchuelo, los planteamientos recogen opiniones, quejas y sugerencias, pero no son decisiones.(5) Los electores no exigen al delegado que defienda un encargo político ante el órgano representativo del cual forma parte. La obligatoriedad que recae sobre el delegado es, en efecto, «dar a conocer a la Asamblea y a la Administración de la localidad las opiniones, necesidades y dificultades que les trasmitan sus electores» y a darles respuestas a ellos sobre la gestión realizada para satisfacer sus demandas. Los delegados podrían «dar a conocer» sin estar de acuerdo con el contenido de la comunicación. El delegado no es un mandatario que lleva un encargo hacia algún lugar, sino que tiene libertad propia para actuar a favor de su principal: es un «agente».

El diseño institucional nombra a la relación que establece entre delegados y electores como «mandato». Sin embargo, en la práctica dicha relación opera como una agencia fiduciaria. El diseño busca evitar

“que al momento de la elección primen exclusivamente sentimientos o intereses locales, sobre todo si tenemos en cuenta que los diputados, no obstante ser electos por un municipio, ejercen sus funciones con carácter nacional y representan a todo el pueblo, en nombre del cual deben tomar las decisiones que incumben e interesan al país”. (Lezcano s.f., énfasis propio)

 Esta representación del «interés nacional» no configura un tipo de representación libre por la presencia de dos elementos en el sistema: la rendición de cuentas y la revocación. El delegado resultaría así un agente que obra a favor del elector en dos ámbitos: en el control y la fiscalización de la actividad de las entidades administrativas, y en su participación en órganos representativos estatales en los que «interpreta» la voluntad del elector, por lo que debe rendirle después cuentas bajo amenaza de ser revocado.

Ahora bien, es preciso determinar quién es el principal en esta relación de agencia. Según el texto constitucional el «mandato» es conferido por sus electores, en interés de toda la comunidad. El diseño institucional no establece la obligación del delegado de obrar según el sentido político de las decisiones propuestas por sus electores, pero le establece obligaciones de cumplir las directivas provenientes de órganos superiores, en cuanto se regula que «las disposiciones de los órganos estatales superiores son obligatorias para los inferiores»; y que «los órganos estatales inferiores responden ante los superiores y les rinden cuenta de su gestión»; (art. 68, d) y e)).

En otro artículo, la Constitución regula:

“Los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular tienen el deber de desarrollar sus labores en beneficio de los intereses del pueblo, mantener contacto con sus electores, oír sus planteamientos, sugerencias y críticas, y explicarles la política del Estado. Asimismo, rendirán cuenta del cumplimento de sus funciones, según lo establecido en la ley”. (art. 84, énfasis propio)

 Los términos empleados en la redacción constitucional son precisos: la «política del Estado» «se explica» a los electores, no se elabora por estos, y se rige por el principio de «beneficio para la colectividad». Lo primero se asegura institucionalmente con la subordinación vertical del sistema estatal —los órganos representativos superiores dirigen a los órganos representativos inferiores— y lo segundo con la obligación de rendición de cuentas y con la posibilidad de revocación.

Si en las instancias superiores se formula la política que rige para las inferiores, y estas deben explicarlas a las bases, existe un encargo: el otorgado por los niveles superiores a los integrantes de los órganos inferiores. Es una comisión que se encarga de arriba hacia abajo, en la cual el principal es el nivel superior estatal. Se prevé, al mismo tiempo, que esa función de principal no pueda ser ejercida en solitario por parte del Estado. Debe desarrollarse con la «incorporación de las organizaciones de masas y sociales a su actividad» (art.68 ch)), como mecanismo de participación social en la ejecución de las políticas estatales.

Los delegados resultan así agentes del Estado para conformar el orden político de la comunidad y deben actuar en su beneficio y con el asentimiento de esta en el lapso que los electores le han autorizado con su voto. Si el principal es el nivel superior del Estado, el diseño hace prevalecer la soberanía estatal sobre la soberanía popular, o sea, el gobierno sobre la soberanía. En esa lógica desde arriba, el Estado se considera como el actor principal de la construcción política e imagina al Poder Popular como un instrumento para la administración.

Surgen de aquí consecuencias teóricas: el diseño califica de mandato otorgado por los electores a lo que resulta una relación de agencia, pero no despliega todas las consecuencias democráticas de este tipo de relación, pues no coloca la sede del principal en el elector ni en la comunidad electoral de base, sino en los órganos estatales superiores en cooperación con las Organizaciones Sociales y de Masas (OSM).  Estas consecuencias teóricas producen resultados políticos: se desaprovechan las potencialidades de las reuniones de rendición de cuenta para devenir cauces dinámicos de participación activa en la elaboración de las políticas estatales, relativas a cualquier instancia, y, por tanto, se desestiman posibilidades de conferir acceso universal a intervenir en la dirección del Estado a través de ellas. En otras palabras, los programas de los gobiernos municipales, provinciales y nacional no son definibles a través de las asambleas de rendición de cuentas, pues de ellas no surge un encargo de naturaleza política.

Las asambleas de rendición de cuentas deberían constituir, también, espacios para pronunciar demandas de impacto nacional y para participar de la formulación de líneas programáticas sobre el Gobierno de la nación, así sean, por ejemplo, las decisiones sobre el aumento del precio de la gasolina o la introducción de alimentos modificados genéticamente en el país. (García Brigos 2010) Si, por el contrario, el concepto de poder, y los de ciudadanía y participación se remiten prioritariamente a lo local y lo particular, se convierte en «opacos» los ámbitos más globales —lo regional, lo nacional y lo transnacional— y con ello se despolitizan. (Lander 1997).

Ahora, se trataría de construir una red de asambleas locales de democracia nacional, que serían el espacio en que las ciudadanas y los ciudadanos podrían ejercer, de manera continua, su derecho a la participación en el gobierno del país, en tanto espacios políticos de participación directa, no solo sobre los temas locales y municipales, sino sobre los temas nacionales o plurinacionales. Además, la agenda de los debates parlamentarios sería pública y, por lo tanto, una vez que esté formulada también sería el objeto de discusión en cada uno de esos espacios asambleísticos, que a su vez también irían alimentando con sugerencias los siguientes ciclos de discusión en el mismo parlamento y al conjunto de las asambleas a nivel nacional. (M. Harnecker s.f.)

Si el objetivo es producir una descentralización política que permita hacer política nacional en lo local, sería imprescindible convertir la participación en las asambleas de rendición de cuenta en participación política orientada por los valores de autoorganización y transformación social, para lo cual el mandato otorgado por los electores a su delegado debería comprender las necesidades de reproducción de la vida humana al tiempo que empoderar al ciudadano para la disputa de la agenda local, provincial, nacional y global.

Desde este punto de vista, se puede concluir que el mecanismo establecido con el nombre de mandato permite desarrollar políticas de control sobre la actividad administrativa del gobierno a favor de la ciudadanía, pero no es eficiente para intervenir en la dirección del Estado desde la ciudadanía a través de sus representantes.

En aras de terminar de componer el perfil del delegado, es preciso analizar las posibilidades reales con que este cuenta para el ejercicio de sus funciones, pues la eficacia de su desempeño dentro del sistema institucional de la representación política es decisiva para servir de estímulo a la participación ciudadana, para garantizar la calidad del «tener parte».

 El estatus del delegado

El estatus del delegado refiere al alcance y naturaleza de sus atribuciones, y a las posibilidades de las que dispone para ejecutar un mandato encargado por el elector.

El delegado dispone de un amplio conjunto de facultades legales para el ejercicio de su mandato.(6) Sin embargo, la necesidad de «fortalecimiento de su papel y autoridad» ha sido recurrente en la historia del sistema político cubano.(7)

Fidel Castro valoró en 1992 con severidad la escasa autoridad de la que disponía el delegado hasta ese momento:

 “Yo empleé una palabra, exagerando, y decía que necesitábamos un dictador en la base, alguien que pudiera poner fin al desorden, puesto que las empresas no podían controlar sus unidades allá abajo, ni los servicios, y porque además, los delegados de circunscripción, que son la base de nuestro Poder Popular, no tenían ninguna posibilidad de resolver los problemas, había que unirlos y fortalecerlos y crear una autoridad allí abajo”. (F. Castro 1993, énfasis propio)

 La reforma de 1992 mantuvo las mismas atribuciones otorgadas al delegado en 1976, pero creó mecanismos orientados a brindar mayor solidez institucional a su trabajo, fortalecer su autoridad y permitirles cumplir el pleno de sus atribuciones. No obstante, han sido ejercidas con diversas limitaciones. Estos son algunas de ellas, según los recoge un informe discutido en 2006 por las AMPP:

 a) falta de atención de las direcciones de las AMPP a los delegados, b) no solución de los planteamientos de la población, que conlleva a pérdida de confianza en el Poder Popular, c) dirigentes administrativos que no responden a los problemas, pues los consideran responsabilidad del delegado y del Consejo Popular, d) falta de control y fiscalización del Consejo de Administración Municipal (CAM) sobre respuestas que dan los organismos, e) encomendar realizar tareas que no le corresponden al delegado ni al Consejo Popular, f) afectaciones a delegados en horarios que le privan de los estímulos en sus centros de trabajo, g) exceso de tiempo [coordinando] detrás de las administraciones para lograr atención a planteamientos, h) se adoptan decisiones que no se consultan con el Consejo Popular y muchos menos con los delegados. (AMPP 2006)

 Muchos de ellos se presentan también a escala provincial y nacional, y han sido abordados por distintas autoridades estatales en forma de análisis y orientaciones.(8) Durante el trabajo de campo realizado en tres municipios de la provincia de Villa Clara en 2010, delegados brindaron testimonios que corroboran la existencia de tales problemas.(9) Sus criterios denotan fallas en el ejercicio práctico de las atribuciones de los delegados. El delegado posee un encargo limitado a cuestiones de administración y el entorno en que se desenvuelve limita sus atribuciones para cumplir un pedido de esta naturaleza.

Algunas de las causas de los problemas antes referidos son imputables al propio diseño institucional de sus atribuciones. Entre ellas se encuentran (10):

a) La confusión entre las funciones de Estado y de Gobierno asignadas al delegado.

b) La escasa capacidad del delegado para tomar decisiones sobre el uso y generación de recursos locales, a través del presupuesto.

 La confusión entre Estado y Gobierno

En el diseño institucional, el delegado es la máxima autoridad estatal en su demarcación y no ejerce gobierno. Sin embargo, a la Asamblea Municipal del Poder Popular (AMPP), integrada por los mismos delegados, se le conceden legalmente las atribuciones de Estado y Gobierno.

El discurso institucional ha buscado clarificar esta cuestión con la referencia continuada a que el delegado no ejerce gobierno sino que cumple funciones estatales de fiscalización y control sobre los órganos administrativos. Sin embargo, el elector ha votado por un delegado ante el Estado y el Gobierno.

La confusión entre Estado y Gobierno aparece en la propia Constitución, que emplea el término Gobierno con dos acepciones diferentes: el gobierno general de la nación que involucra a los órganos de Estado y de Gobierno sin distinción; y la Administración en sentido estricto, que involucra solo a órganos explícitamente de gobierno. Esa redacción —cuyo sentido político es la concentración de poderes— permite confusiones entre las facultades y atribuciones de los órganos y la posibilidad de usurpación de funciones de unos por otros (Prieto y Pérez 2000).

El perfil del trabajo de los delegados de base se construye sobre esa indeterminación. Se vota por un representante para ejercer Gobierno, en su acepción ampliada, pero en la práctica él debe controlar las atribuciones de gobierno en la acepción específica de administración.

La centralidad de las funciones de control y fiscalización que le son asignadas a los delegados de base, limitan su capacidad para el ejercicio de atribuciones «políticas» —tomar parte en la creación de políticas públicas— y de sus atribuciones de «administración», pues controla políticas en cuya elaboración no ha tenido parte: han sido definidas por las entidades administrativas en sus respectivas estructuras: Consejo de Ministros, ministerios, delegaciones provinciales, delegaciones municipales, etc, todas estructuras de gobierno.

     El respaldo presupuestario a la actividad del delegado

Las atribuciones conferidas a los delegados indican una transferencia de poder desde los niveles centrales hacia las bases. Esa transferencia, para ser efectiva, debe acompañarse de capacidades de toma de decisión sobre uso y generación de recursos.

La elaboración de los presupuestos estatales estuvo regida entre 1980 y 1999 por la «Ley Orgánica del Sistema Presupuestario del Estado», que estableció que el Presupuesto del Estado incluía el Presupuesto Central y los Presupuestos Provinciales y, a la vez, los Presupuestos Provinciales incluían el Presupuesto de la Provincia y los Presupuestos de los Municipios correspondientes. Los municipios presentaban un anteproyecto del presupuesto a las instancias provinciales y estas lo aprobaban. A su vez, el presupuesto de la provincia era decidido por una instancia nacional. La Ley 29 basó ese sistema en el «centralismo democrático», principio que no aparece recogido, por su nombre, en el texto constitucional reformado en 1992. En ella no se contemplaba la existencia de varias formas de propiedad ni las relaciones de estas con el Presupuesto, ni permitía la descentralización de recursos financieros a las empresas y a los presupuestos locales.

En 1999, sería «sustituida» por el Decreto Ley 192 «De la Administración Financiera del Estado»,(11) que establece un sistema presupuestario que combina la dirección centralizada del sistema con el reconocimiento y otorgamiento de facultades y derechos a los órganos locales del Poder Popular.(12)

 El perfeccionamiento del sistema presupuestario estuvo encaminado a estimular a los gobiernos provinciales y municipales en la recaudación de ingresos y en la eficiencia en la utilización de los gastos. (Ver Hernández Morales 2006) Sin embargo, el diseño no ha generado todas las consecuencias previstas pues, en la práctica, los procesos descentralizadores no han producido un incremento de la capacidad de decisión de los delegados de base sobre la definición del presupuesto local.(13)

Sobre el conjunto del sistema opera asimismo la distorsión que sobre la definición del presupuesto produce la dualidad monetaria existente en el país.(14)

A partir de 1993 comenzó a circular oficialmente en Cuba el dólar de los Estados Unidos. Luego, en 2003, fue sustituido por el peso cubano convertible. El criterio de emisión de esta última moneda busca guardar proporcionalidad con las divisas internacionales disponibles en el país. Desde entonces circulan en el país los históricos pesos cubanos (CUP) —que no salieron de circulación con la dolarización en 1993— y los pesos cubanos convertibles (CUC). La relación de cambio más realista —paraestatal— entre ellos es de 24 CUP por 1 CUC.

Los CUC hacen posible el grueso del funcionamiento de la economía nacional. Sin embargo, el presupuesto estatal aprobado por la ANPP es en CUP, en el que se incluye el monto de CUC pero en forma de «contravalor» (1 CUC por 1 CUP).  El resultado es que la ANPP no toma decisiones sustanciales, a través de la discusión sobre el presupuesto, sobre el uso de CUC.(15) La Oficina Nacional de Estadísticas ofrece los datos económicos cubanos en CUP y se desconoce la cifra de emisión de CUC. De tal modo, se configura un problema de legalidad: la existencia de un escenario de decisión dominado por reglas no sometidas al completo escrutinio del órgano supremo del Estado. El procedimiento impide el control ciudadano sobre un tema central para la asignación de recursos: el presupuesto estatal, y aleja de las bases la posibilidad de participar en su elaboración, pues es manejado discrecionalmente por el nivel superior del gobierno.

La AMPP aprueba un presupuesto en CUP que recibe ya definido en lo fundamental por las instancias superiores, y no cuenta con capacidades de intervención en las asignaciones en CUC que solo le es dable recibir directivamente a las provincias. La aprobación de los presupuestos municipales deviene acto formal y no instrumento efectivo de iniciativa estatal local —de «política» ejercida desde esa instancia.

Funcionarias de la Asamblea Provincial del Poder Popular de Villa Clara entrevistadas advirtieron que hay procesos de cambio en curso.

 “Hay planteamientos históricos que ahora en el presupuesto de 2010 ya se incluyeron al presupuesto del Estado. Los delegados pueden decir en su circunscripción que tal planteamiento se incluyó en el presupuesto del Estado. Así se va a trabajar, por planteamientos históricos que se incluyan en el presupuesto. Tenemos el dato de cuantos planteamientos del municipio se incluyeron en el presupuesto del Estado, que ya se sabe que van a salir”. (Entrevistas con funcionarias de la APPP de Villa Clara, énfasis propio)

 El éxito del procedimiento muestra su limitación: podría ser capaz de dar solución solo a «planteamientos históricos», exigidos inveteradamente por la población. Se revela la rigidez del procedimiento actual para servir de respaldo a las posibles políticas generadas por la ciudadanía durante su mandato. Así, este deviene otro elemento de limitación del ejercicio de gobierno en la base.

Las particularidades de la naturaleza del mandato y del estatus del delegado que hemos analizado en estos acápites, se proyectan sobre la valoración que construyen los ciudadanos sobre las posibilidades que, a través de los delegados, tienen para intervenir en la dirección del Estado y controlar la actividad de Gobierno, y se erigen en incentivos o desestímulos para la participación ciudadana en esta dimensión del diseño institucional. El análisis de los procesos de rendición de cuentas y de revocación, completa este análisis, pues permite explorar el grado de aprobación de la gestión de los delegados por parte de la ciudadanía y de la efectividad de las formas establecidas para su control. La próxima entrada de este blog analizará ambos temas.

 Notas

 (1)       La Ley Electoral lo emplea así en todo momento (art.s 11, 94, 146, 152, 153, 155 y 156). Este es un ejemplo: «El ejercicio de los cargos de dirección electivos dentro de los órganos del Poder Popular tendrán término igual al mandato para el que fueron elegidos sus integrantes como miembros de dichos órganos». (art.11)

(2)       Ofrezco a continuación, a modo de ejemplo, una selección de planteamientos y de respuestas a ellos recogidos entre 2004 y 2006 en una circunscripción habanera. Planteamiento: «Por las limpiezas del servicentro que está en la comunidad se vierte agua con petróleo en toda la calle. Hay exceso de ruido por el compresor, que está encendido hasta las 10 pm e incluso a veces hasta la 1am. Los vecinos creen que producto de la atomización con petróleo se les ensucia la casa; el servicentro niega la atomización con petróleo y dicen que es la presión del fregado y la suciedad de los autos, fundamentalmente de grasa, que llega atomizado a los vecinos. La administración del servicentro indica que tiene bloques para cerrar el espacio de fregado de autos y una loma-manta de material, pero les falta la arena, el cemento y el albañil». Respuesta: «el delegado visitó el lugar y acordó con la administración las siguientes soluciones de inmediata ejecución: evitar derrames de agua o diesel que puedan acumularse en la calle, apagar el compresor a las 8 pm y cerrar el local de limpieza de autos».//Planteamiento: «En el policlínico del área de salud los pacientes son atendidos sin historias clínicas, por lo que los estomatólogos deben empezar cada vez los diagnósticos desde cero». Respuesta (jefa del departamento de estomatología del policlínico): «Se atendían a los pacientes sin historias clínicas por no tener estantes para colocarlas, estas estaban en las cajas en el piso. Actualmente ya son atendidos los pacientes por los estomatólogos y se les da un turno con el día y la hora de atención». //Planteamiento: «La empresa del agua rompió la calle frente al edificio para realizar arreglos, echaron la mezcla arriba del salidero, ha quedado todo abierto, chapucero, y cuando llueve se empantana el agua». Respuesta (directivo de la Empresa del agua): «Se visitó el lugar y se comprobó que el trabajo fue realizado por la microsocial y el escombro (cemento) lo dejaron ellos, y así lo confirmó una compañera del edificio. Por parte de nuestra empresa, este planteamiento no procede».

(3)       Los temas de la calidad de estos servicios, y de las alternativas existentes para su gestión pública, no son objeto de esta investigación, como tampoco la ausencia de elementos fundamentales de la economía del cuidado en el ordenamiento cubano, como, por ejemplo, el no reconocimiento por parte del Estado del valor económico del trabajo del hogar como fuente de riqueza y su consiguiente no cuantificación en las cuentas públicas.

(4)       Tomemos como ejemplo, para ilustrar la afirmación anterior, un tema omnipresente como «planteamiento» en el país: la calidad del pan vendido a precios subsidiados por la libreta de abastecimientos. El elector puede demandar la mejoría de la calidad del pan, y puede exigir, con éxito, que se destituya al administrador de la panadería, pero la comunidad electoral que es su asamblea no tiene acceso a decisiones sobre otras formas posibles de producir y distribuir pan, no puede decidir sobre formas de generar insumos ni sobre formas de organización laboral para producirlo, ni siquiera puede, contando con los mismos recursos ya existentes, decidir producir localmente otras variedades de pan. Esto es, no puede encargar una política sobre la producción, la calidad y la distribución del pan. Si se sigue el ejemplo, sería válido para el conjunto de planteamientos recogidos en las asambleas de rendición de cuenta.

(5)       De hecho, los planteamientos se recogen tal cual se plantean y no es preciso votarlos por la asamblea, lo cual permitiría considerarlos una decisión. El planteamiento es de un elector cuyo nombre se recoge en acta levantada al efecto. Estos son algunos de los testimonios recogidos: En la práctica nosotros no tenemos que obligatoriamente cumplir con las decisiones de los electores, nosotros podemos tramitar una queja, apoyarlos o no apoyarlos, hacerle ver que está equivocado, pero tenemos que cumplir las decisiones de cada uno de ellos si son planteamientos; hasta la propuesta a candidato si usted quiere dice que no, y esa fue una decisión de un elector. (énfasis propio).// Aunque la máxima autoridad son los electores, no puedes quedar a merced de una decisión de los electores, pues por una determinada circunstancia no se le puede dar solución al problema al que se refiere. (énfasis propio) // Más que decisión, más que acuerdo, la palabra es comprometimiento, pues nuestra labor es política. El asunto es que al menos una respuesta debes darle a los electores. (énfasis propio)

(6)       Entre las atribuciones que poseen los delegados se encuentran: la nominación de candidatos a las APPP y de diputados a la ANPP, la revocación del mandato de diputados a la ANPP y de Delegados a las APPP, la evaluación de la rendición de cuenta de los diputados y de los delegados a las APPP y a las AMPP de los respectivos territorios por los que fueron electos, y la elección para cubrir cargos vacantes de diputados a la ANPP y de delegados a las APPP. En cuanto miembros de las AMPP, se les otorga derecho a participar —siempre en el seno de la ley— de la toma de decisiones sobre: el ejercicio de la fiscalización y el control sobre las entidades de subordinación municipal; la revocación o modificación de acuerdos y disposiciones de los órganos o autoridades subordinadas a ella; la adopción de acuerdos y disposiciones sobre asuntos de interés municipal; y sobre el control de su aplicación; la designación y la sustitución de miembros del órgano del Consejo de Administración Municipal (CAM), a propuesta de su presidente; la designación y sustitución de los jefes de las direcciones administrativas y de empresas de subordinación municipal; la determinación, conforme a los principios establecidos por el Consejo de Ministros, de la organización, funcionamiento y tareas de las entidades encargadas de realizar las actividades económicas, de producción y servicios, de salud y otras de carácter asistencial, educacionales, culturales, deportivas, de protección del medio ambiente y recreativas, que están subordinadas a su órgano de Administración; la constitución y disolución de comisiones de trabajo; la aprobación del plan económico-social y del presupuesto del municipio, ajustándose a las políticas trazadas para ello por los organismos competentes de la Administración Central del Estado, y controlar su ejecución; las formas de contribuir al desarrollo de las actividades y al cumplimiento de los planes de producción y de servicios de las entidades radicadas en su territorio que no le estén subordinadas; el conocimiento y evaluación de los informes de rendición de cuenta que le presente su órgano de Administración y adoptar las decisiones pertinentes sobre ellos; la atención de todo lo relativo a la aplicación de la política de cuadros que tracen los órganos superiores del Estado; y otras reguladas, como las anteriores, por la Constitución y el Reglamento de las AMPP.

(7)       Los sucesivos Congresos del PCC se han pronunciado sobre ello. (PCC 1975, 1980, 1991, 1997)

(8)       El 4 de abril de 2006 Ricardo Alarcón, presidente de la ANPP, emitió una serie de indicaciones encaminadas a «proteger la labor del delegado»: no serán convocados los delegados en detrimento de su jornada laboral, solo el presidente de la APPP solicitará al centro laboral que le den facilidad a un delegado por determinada tarea. Se exceptúan las relacionadas con desastres naturales, donde cumple su labor de orientador, organizador y controlador de las medidas que se dispongan, no encomendarles, ni aceptar que se les encomienden, a los delegados la realización de actividades administrativas […]. El delegado está para controlar que todo se haga bien, exigiendo y alertando a cuantas personas tengan que cumplirlas. (Alarcón 2006)

(9)       «El día que utilicemos todas las prerrogativas que nos concede la ley, en alto grado, estaremos hablando de otro Poder Popular».  (delegado por el municipio Santa Clara 2010) //«Está el problema que a veces se toman decisiones sin contar con los delegados. Hace un tiempo había un comentario de las personas diciendo que iban a quitar una libra de azúcar de la canasta de abastecimientos, y me preguntaban, y yo no tenía nada informado sobre eso y les decía que no iba a ser así. Yo acababa de llegar de una sesión de la ANPP [el entrevistado es diputado de la actual legislatura], e incluso mi comisión era la de los servicios, y allí no se informó nada de eso. Al poco tiempo quitaron la libra de azúcar. Por eso pedimos en las reuniones de Consejo [Popular] que nos informen. Nosotros somos los que chocamos directamente con el pueblo, somos los que mejor informados tenemos que estar. Esas cosas nos quitan credibilidad y autoridad».  (delegado por el municipio Santa Clara 2010)

(10)     Por razones de síntesis, dejo otras causas fuera del análisis. En las entrevistas salió con énfasis las limitaciones de tiempo para ejercer el trabajo de gobierno, por cuanto el delegado debe cumplir con sus responsabilidades laborales, que es por donde recibe salario. El tema de la estimulación en CUC, que se pierde por faltar al trabajo en cumplimiento de las labores de gobierno, fue recurrente. Las estimulaciones en CUC son por lo general escasas en monto, buena parte de ellas están sobre los 10 CUC (12 USD) al mes. Que algunos delegados se preocupen por esto es prueba de su honestidad. Por otra parte, ningún delegado se mostró a favor de profesionalizar su trabajo. En cambio, sí aportaron diversas ideas que les permitirían disponer de tiempo oficial para las funciones de gobierno: establecer mecanismos dinámicos para que la AMPP solicite la liberación temporal del delegado para tareas concretas o concederles legalmente un lapso al año, como sucede con los jueces legos. La versión acaso más elaborada sobre el tema la ofreció un experto, que a su vez se desempeñó varios años como delegado: «Si se pide que no se afecte a los delegados en su tiempo de trabajo, y que las Asambleas se hagan sábados y domingos, se está diciendo que gobernar es perder tiempo de trabajo. Es preciso hacer valer el derecho del trabajo en funciones de gobierno como la principal labor de trabajo del delegado. Así se resolvería el problema». (García Brigos 2010)

(11)     Entrecomillo «sustituida» porque el término aparece en fuentes oficiales. (Ministerio de Finanzas y Precios) Sin embargo, en el ordenamiento cubano una ley solo puede ser derogada, total o parcialmente, por otra ley.

(12)     En función de ello, el Presupuesto Central asigna ingresos a los Presupuestos Provinciales basados en: a) «ingresos cedidos o propios», provenientes de entidades que administran los órganos locales del Poder Popular o que están vinculados a recaudaciones que se derivan de un gasto pretérito o futuro que debe asumir la comunidad (por ejemplo, el impuesto por la utilización de la fuerza de trabajo se cede totalmente a los territorios, con independencia de la subordinación de la entidad que tributa) y b) «ingresos participativos», procedentes de impuestos de nivel central que se captan en los territorios, con tasas que oscilan entre 10 y 20 por ciento sobre el impuesto de circulación y el impuesto sobre utilidades de las empresas de subordinación nacional. Además, el Presupuesto central asigna transferencias directas con carácter de subvención, con el objetivo de equilibrar las capacidades fiscales entre provincias y municipios, las cuales no están dirigidas a financiar algún gasto en particular, y transferencias directas cuyo destino específico es financiar las inversiones dirigidas básicamente a los programas de infraestructura, de construcción de viviendas, viales y obras socioculturales. (Ministerio de Finanzas y Precios)

(13)     La información recogida para esta investigación lo argumenta: «Nosotros aprobamos el presupuesto, pero no lo desarrollamos. No es algo vivo, que funcione. Lo que más hemos hecho como delegados, es hacerle una petición extra a la Asamblea por algo particular que haga falta en un Consejo [Popular], y a veces cuestionar por algo que ha sido una necesidad histórica y no está reflejado en el presupuesto».  (delegado por el municipio Santa Clara 2010)// «Si el plan del presupuesto se pareciera a las necesidades reales que tiene la población usted se sentiría más identificado con ese destino del plan. Pero no te identificas porque las necesidades del pueblo van por un lugar y el presupuesto por otro, y eso que hemos avanzado algo».  (delegado por el municipio Santa Clara 2010)// «Nosotros los delegados debiéramos participar mucho más en la discusión del presupuesto de los municipios. Viene muy dirigido, te ata las manos como delegado, sobre todo con las unidades presupuestadas. Es cierto que hay que considerar la situación del país, pero tú no lo elaboras, no estás ahí». (delegado por el municipio Ranchuelo 2010).

(14)     La explicación que sigue sobre el uso del CUC en relación con el presupuesto se basa en la entrevista realizada para esta investigación al experto Pavel Vidal Alejandro. (Vidal 2010)

(15)     La divisa convertible estuvo primero situada en la llamada Caja Central del Estado, que se encontraba en manos del Banco Central de Cuba y era administrada por la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Ministros. Después de 2005, el fondo en divisas libremente convertibles del país comenzó a ser administrado a través de una «cuenta única» del Estado, que pasó a ser responsabilidad del Ministerio de Economía y Planificación. (Vidal 2010)

Textos citados

Alarcón de Quesada, Ricardo.  Indicaciones a las Asambleas Municipales. 4 de abril de 2006. Archivo del autor: ANPP, 2006.

AMPP, Informe de AMPP. Archivo del autor, 2006.

Bowman, Margaret, y William Hampton. Democracias locales. Un estudio comparativo. México: Fondo de Cultura Económica, 1993.

Castro, Fidel. Discurso ante la ANPP. I Período de sesiones IV Legislatura. 1993.

Enríquez, Corina Rodríguez. «Economía del cuidado, equidad de género y nuevo orden económico internacional.» En Del Sur hacia el Norte: Economía política del orden económico internacional emergente, de Alicia Correa y Eugenia Girón, 229 – 240. Buenos Aires: CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2007.

García Brigos, Jesús, entrevista de Julio César Guanche. Entrevista con experto. Investigador del Instituto de Filosofía (08 de 06 de 2010).

Harnecker, Martha. «Participación popular y socialismo en Venezuela» En Socialismo y Democracia Participativa en Venezuela, de Camila Piñeiro (comp.). en prensa.

Hernández Morales, Aymara. «Reformas descentralizadoras cubanas de los años noventa. Diseño, implementación y resultados.» En Sociedad cubana hoy. Ensayos de sociología joven, de Alain Basail (cood.), 42-65. Ciudad de La Habana: Ciencias Sociales, 2006.

Lander, Edgardo. «Democracia, participación y ciudadanía.» Ponencia presentada en Balance de la producción de ciencias sociales en los ochenta y noventa, XVIII Asamblea General de CLACSO. Buenos Aires, 1997.

Lezcano, Jorge, entrevista de Revista Debate Socialista. Cuba socialista y el poder popularEditado por Ediciones Poder Popular. (13 de 03 de 2010). y Lezcano, Jorge, entrevista de Julio César Guanche. Entrevista con Director de la Oficina de Información y Difusión de la ANPP (11 de 06 de 2010).

Prieto, Martha, y Lisette Pérez. Temas de Derecho Constitucional. La Habana: Félix Varela, 2000.

Vidal, Pavel, entrevista de Julio César Guanche. Entrevista con investigador del Centro de Estudios de la Economía Cubana (21 de 06 de 2010).

Villabella Armengol, Carlos. «El municipio cubano actual. Su modelo estatal.» Tesis doctoral. Camagüey: Universidad de Camagüey, 1998.

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